以问题为导向 有序推进独立工矿区改造搬迁工作—《独立工矿区改造搬迁工程总体方案》专家解读之一

媒体:国家发改委地区振兴司 作者:中国科学院地理科学与资源研究所张文忠研究员 发布于:2019-07-08 11:22:39


近日,国家发展改革委印发《独立工矿区改造搬迁工程总体方案》(发改振兴〔2019〕171号,以下简称《方案》),这是贯彻落实党的十九大报告提出的“支持资源型地区经济转型发展”的重要举措,是切实改善独立工矿区人民群众基本生产生活条件、确保独立工矿区与全国同步全面建成小康社会的一项重要民生工程。

一、《方案》出台对全国独立工矿区改造搬迁工作具有重要指导意义

长期以来,我国各地相继建设形成了一大批以矿产资源开采加工为主导产业、远离市县主城区、矿工及家属占城镇人口比重较高、经济社会功能自成一体的独立工矿区。独立工矿区作为我国重要的矿产资源供应基地和能源保障基地,在推进我国工业化和城镇化过程中做出了巨大的贡献。但由于长期大规模、高强度开采,多数独立工矿区出现了资源衰减或枯竭,地质灾害频发、生态破坏和环境污染时有发生、基础设施和居民住房损坏严重。同时,受到自然和区位条件恶劣、交通和发展基础较差、产业结构单一和发展质量不高等因素的制约,独立工矿区已成为我国区域发展中的“孤岛”和实现全面建成小康社会目标的“短板”,发展不平衡不充分问题日益凸显。

国家发展改革委自2013年起组织开展独立工矿区改造搬迁试点工作,并根据实际情况逐步扩大支持范围,截至目前,已有22个省(区、市)的99个独立工矿区纳入改造搬迁工程实施范围。《方案》以解决独立工矿区发展中存在的关键问题为切入点,以人民群众最关心最迫切需要解决的民生问题为导向,提出了独立工矿区改造搬迁工程的目标、原则、重点任务和保障措施,为相关工作提供了顶层设计方案,是统筹推进各地独立工矿区改造搬迁工作的指导性文件。《方案》的出台为今后一段时间推进独立工矿区改造搬迁工程明确了实施目标和路径,确定了改造搬迁工作要突出民生导向、根据地区差异分类施策的原则,以及按照工程难易程度和轻重缓急循序渐进、合力推进的工作方式。《方案》提出改造搬迁工作要重点解决居民避险安置,改善交通、市政、信息等基础设施,提升教育、医疗和养老、培训和促进就业等基本公共服务水平,同时注重接续替代产业平台的建设,强调提升独立工矿区的自我发展能力。

二、《方案》突出了分类引导和典型模式总结推广

独立工矿区点多面广、分布分散,不同独立工矿区的地理环境条件差异大,发展基础和面临的问题各不相同。《方案》以各地的资源环境承载能力为基础,综合分析独立工矿区的区位条件和经济社会发展需求,在梳理总结以往改造搬迁工作经验和模式的基础上,提出了四类改造搬迁模式,即构建城市功能拓展区、培育产城融合成长区、建设产业升级承接区和打造易地转型发展区,并明确了各类模式的重点发展方向和主要建设内容。

对于毗邻城市主城区、综合服务功能较完善的工矿区,《方案》提出要主动融入主城发展,承接主城区人口和功能转移,构建城市功能拓展区。对于区位偏远但资源保障潜力大、经济社会发展后劲足的工矿区,强调要规范有序开发资源,改善对外交通条件,优化产业布局,健全城镇服务功能,提升工矿区自我发展能力,培育产城融合成长区。对于区位条件相对较好、主导产业优势突出的工矿区,要积极延伸产业链,建设接续替代产业承接平台,培育特色产业集群,拓展产业转型升级的新空间。对于地处偏远、资源环境承载力较差、产业衰退明显、人口流失严重的工矿区,建议探索易地转型,打造易地转型发展区。四类模式较为全面地概括了独立工矿区改造搬迁工作涉及的主要类型,既注重统筹兼顾,又强调因地制宜,具有较强的针对性和可操作性。

三、《方案》重点关注了支撑独立工矿区发展的关键任务

《方案》明确指出独立工矿区改造搬迁要聚焦居民避险安置、基础设施建设、公共服务能力提升和接续替代产业平台建设四大重点任务,并进一步细化和明确了各项工程实施的关键点和主要抓手。

《方案》把避险搬迁和居民安置放在重要位置,从避险搬迁对象的科学评估与精准识别入手,提出支持地质安全风险大、危害面积广、基本生存环境恶劣的独立工矿区加快居民避险搬迁,科学评估独立工矿区安全隐患程度和工程实施条件,精准识别搬迁区域和人口范围。从设施建设、社会管理、吸纳就业等角度提出妥善推进居民安置的重点任务。基础设施建设方面,《方案》重点提出要提高交通通达水平,到2020年,力争具备条件的独立工矿区有二级及以上达标公路与主城区和周边主要城市相连接,工矿区内部道路服务水平显著提高,实现与主城区有效对接。在完善水、暖、气和垃圾、污水等市政设施基础上,还要加快建设重大安全隐患区监测网点、救灾设施和综合应急避险场所,确保独立工矿区人民群众生命和财产安全。《方案》就提高工矿区信息基础设施建设水平明确了目标和重点,在教育、医疗和养老、文化体育、培训和就业服务等方面也提出了重点建设内容。为了培育独立工矿区可持续发展后劲,增强发展新动能,《方案》提出要新改扩建一批承载能力强、服务水平高的接续替代产业集聚区,引导形成各具特色的产业集群,带动当地产业集约化、特色化、多元化发展。总体来看,这四方面重点任务切中了当前制约独立工矿区转型发展的重点和难点,具有很强的针对性。这四方面工作任务的落实落地,将对独立工矿区转型发展发挥重要的引导和支撑作用。

四、《方案》细化了工程实施的组织管理机制和工作要求

《方案》明确了独立工矿区改造搬迁的责任主体和组织管理机制,强调各省(区、市)人民政府对本地区独立工矿区改造搬迁工作负总责,鼓励各省(区、市)人民政府和有关地市人民政府根据自身财力状况,安排资金支持工矿区改造搬迁工程。有关县(市、区)人民政府作为当地工矿区改造搬迁工程的责任主体,具体组织实施改造搬迁工程建设并加强日常管理。在实际工作中,这种权责明确的组织管理机制将有利于凝聚上下联动的工作合力。

《方案》提出要充分发挥中央预算内投资引导和带动作用,并支持各地探索能推广、可复制的经验模式,强调充分发挥市场机制作用,引导各类投资主体和社会力量参与独立工矿区改造搬迁工作,鼓励开发性、政策性金融机构加大对独立工矿区改造搬迁重点项目的金融支持力度。《方案》高度重视地质灾害风险防范,提出要督促有关地方开展重大地质灾害安全隐患区监测预警,逐步推进独立工矿区地质环境调查和重大地质灾害风险评估。在工作层面,《方案》提出要建立有进有出、滚动推进的改造搬迁工程实施模式,适时对工程实施情况进行评估,根据评估结果对改造搬迁工作目标、重点任务等进行调整。综合来看,这些配套政策和相关工作要求将有力推动《方案》目标的实现和改造搬迁任务的完成。